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PER UNA RIFORMA ELETTORALE CHE RAFFORZI LA DEMOCRAZIA
Premessa
Gli anniversari costituiscono occasioni privilegiate di riflessione, poiché consentono di delimitare un arco temporale definito, entro il quale riesaminare criticamente processi, trasformazioni e snodi fondamentali della vita istituzionale.
Il prossimo 2 giugno ricorrerà l'ottantesimo anniversario del referendum istituzionale del 1946, con il quale il popolo italiano, attraverso il primo voto a suffragio universale, contribuì alla nascita della Repubblica parlamentare e alla contestuale elezione dell’Assemblea Costituente, al termine di una complessa fase di transizione seguita alla fine della Seconda guerra mondiale. L'estensione del suffragio, anche nella sua dimensione di genere, segnò una discontinuità profonda, introducendo una concezione finalmente piena e inclusiva della cittadinanza politica.
In questa prospettiva, l'Associazione degli ex Parlamentari della Repubblica, forte di un patrimonio storico e istituzionale alimentato dall'esperienza di circa 1.600 ex parlamentari, accoglie con particolare favore l'apertura di uno spazio di confronto in Parlamento dedicato a una delle leggi più rilevanti per il funzionamento della democrazia rappresentativa. E’ interessata a dare un contributo positivo al difficile lavoro della Commissione Affari Costituzionali della Camera dei Deputati, pur dovendo sottolineare alcune criticità presenti nella proposta di legge in discussione. La legge elettorale è chiamata a disciplinare il delicato passaggio dalla volontà espressa dal corpo elettorale alla sua traduzione in seggi parlamentari, e questo deve avvenire rispettando la Costituzione e dando all’elettore un ruolo da protagonista.
Dalla prevalenza del modello proporzionale che ha caratterizzato la lunga fase iniziale della Repubblica, passando per la stagione maggioritaria inaugurata negli anni Novanta con il c.d. Mattarellum, quindi per il sistema a premio di maggioranza del Porcellum e Italicum, successivamente corretto dagli interventi della Corte costituzionale, sino all’attuale assetto misto delineato dal Rosatellum, l’evoluzione delle leggi elettorali italiane riflette le trasformazioni della forma di governo, del sistema dei partiti e del rapporto tra rappresentanza e stabilità dell’indirizzo politico.
Crisi del Parlamento e della rappresentanza popolare
L’Associazione già nel documento approvato all’unanimità, nel congresso del 18 dicembre 2025, aveva messo in risalto il problema più importante della nostra epoca e cioè la crisi della democrazia. Essa riguarda non solo il nostro paese, con lo scontro a cui assistiamo da tempo tra democrazia e autocrazia. Oggi osserviamo che si è aggiunto uno scontro all’interno dello stesso sistema democratico, tra garanzie democratiche e alcune forme degenerative, per cui i rimedi per evitare una deriva pericolosa sono complessi e si intersecano con problemi di politica nazionale e internazionale.
Orbene, siccome la Camera dei Deputati sta discutendo una proposta di legge che modifica l’attuale legge elettorale ricordiamo quanto emerge dal Codice di buona condotta in materia elettorale elaborato dalla c. d. Commissione Europea per la democrazia attraverso il diritto (c. d, Commissione di Venezia del Consiglio d’Europa), secondo cui le leggi elettorali non devono essere modificate nell’anno che precede le elezioni per evitare che i partiti in quel momento maggioritari cambino le norme a proprio vantaggio.
È ciò che un illustre giurista, Arturo Carlo Jemolo, aveva raccomandato in vista delle elezioni del 1953, dicendo che “In un regime liberale un Parlamento non modifica pro se la legge elettorale in corso, ma si indicono elezioni annunciando al corpo elettorale la riforma che il partito ministeriale intende compiere nella prossima legislatura”.
Le leggi elettorali contengono inevitabilmente delle “distorsioni”, e l’Associazione, proprio per la lunga esperienza fatta dai propri associati nelle aule parlamentari, vuol dare un contributo positivo al vostro lavoro molto difficile.
L’eliminazione di quelle distorsioni darebbe più fiducia all’elettore che ormai si è allontanato dalle urne elettorali e dalle istituzioni.
Tutto questo è derivato dalla crisi dei partiti che ha determinato movimenti “personali” senza identità, per cui i cittadini non “concorrono con metodi democratici a determinare la politica nazionale”, come stabilisce la Costituzione, e si è offuscata “la libertà del Parlamento di indirizzare la politica del paese: l’essenza del regime parlamentare”.
Voto personale, eguale, libero e segreto
Fatte queste premesse riteniamo di dover precisare che la legge elettorale deve essere prima di tutto coerente con il carattere parlamentare della nostra democrazia, deve garantire che il voto sia personale, eguale, libero e segreto. Qualsiasi meccanismo che comprima anche uno solo di questi caratteri — riducendo la libertà di scelta dell'elettore o alterando l'eguaglianza del suffragio — è costituzionalmente illegittimo. Deve altresì garantire che tra elettori ed eletti si costituisca un corretto e diretto rapporto di rappresentanza. Meccanismi che impediscono all'elettore di sapere chi sta concretamente eleggendo, ledono la logica della rappresentanza e il principio democratico.
Le liste bloccate — nelle quali l'elettore vota per il partito senza poter esprimere preferenze per i candidati — sono costituzionalmente ammissibili, sia pure con molta perplessità da parte nostra, solo se i listini sono di dimensioni contenute, tali da consentire all'elettore una conoscenza effettiva dei candidati e dunque una scelta reale. Liste bloccate lunghe, estese all'intero complesso dei parlamentari, sono incostituzionali perché la scelta dei rappresentanti è rimessa interamente ai partiti, privando il voto del suo contenuto democratico.
Possono essere considerati compatibili con la Costituzione: i collegi uninominali (nei quali l'elettore conosce e sceglie direttamente il candidato); le liste bloccate corte su circoscrizioni territoriali ridotte come stabilito dalla Corte Costituzionale; i sistemi con voto di preferenza. La compatibilità dipende in ogni caso dal fatto che l'elettore possa esprimere una scelta genuina e informata.
Si può porre rimedio a queste vere e proprie distorsioni con una legge elettorale che faccia riferimento ai diritti fondamentali dei cittadini e quindi deve essere condivisa e accettata anche nella coscienza del singolo elettore.
È questa la questione vera sulla quale il Parlamento è impegnato per tutelare la democrazia.
La “rappresentanza” parlamentare
L’attuale sistema elettorale pone due rilevanti problemi in tema di rappresentanza e rappresentatività dell’elettorato, oltre che di effettiva sovranità popolare. Il primo è che legge elettorale deve salvaguardare il potere di decidere chi eleggere, senza ledere quindi il generale principio di sovranità popolare, in modo tale che i futuri parlamentari siano eletti effettivamente. In secondo luogo, l’eliminazione delle preferenze determina una impossibilità sostanziale dell’elettorato di scegliere i propri rappresentanti, lasciando in capo ai medesimi la sola possibilità di scegliere il partito o la coalizione per cui votare, non chi eleggere. Questo crea anche un problema di scollamento del consenso tra elettore ed eletto.
Una legge elettorale dunque deve essere coerente con i principi della democrazia rappresentativa affermati dalla nostra Carta Costituzionale.
Attuare l’articolo 49 della Costituzione per riformare la politica
È per queste ragioni che una legge elettorale che corrisponda ai principi qui richiamati deve essere accompagnata da una legge di attuazione dell’articolo 49 della Costituzione sul diritto dei cittadini ad associarsi liberamente in partiti, la cui disciplina interna deve garantire la massima democraticità nella scelta delle candidature, evitando candidature imposte verticisticamente.
L’articolo 49 della Costituzione afferma che “tutti i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente in partiti per concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale”. In questa disposizione i Costituenti attribuiscono ai partiti una funzione essenziale di mediazione democratica, partecipazione organizzata e selezione della rappresentanza. Tuttavia, a quasi ottant’anni dall’entrata in vigore della Costituzione, tale principio non ha ancora trovato piena traduzione legislativa. I partiti continuano a operare, nella sostanza come associazioni private non riconosciute, pur esercitando una funzione pubblica decisiva nella formazione della volontà politica e nella selezione delle candidature parlamentari e di governo.
Per questa ragione, accanto alla riforma della legge elettorale, appare ormai non più rinviabile l’approvazione di una legge che, in attuazione dell’articolo 49 della Costituzione, definisca un quadro di regole comuni volto a garantire la democraticità interna dei partiti, la trasparenza delle decisioni e l’effettività dei diritti degli iscritti e degli elettori. Non si tratta di comprimere la libertà politica o l’autonomia delle formazioni politiche, ma, al contrario, di renderle coerenti con la funzione costituzionale che i partiti sono chiamati a svolgere.
Rafforzare la democrazia dei partiti significa rafforzare la democrazia parlamentare, contrastare le dinamiche di disintermediazione che indeboliscono la coesione sociale, così come ricostruire il rapporto tra cittadini e istituzioni è necessario per dare piena attuazione alla Costituzione repubblicana.
È per questo complesso di questioni che l’Associazione ex parlamentari è interessata a dare significato al voto come lo è stato nel lungo periodo del dopoguerra e a rendere protagonista il cittadino, e dunque non suggerisce alcuna scelta nel merito della riforma.
Evitare rischi di incostituzionalità
Vale appena notare, però, che la maggior parte dei costituzionalisti ritiene che la nostra Repubblica parlamentare ha un complessivo impianto proporzionalista; la Costituzione, e poi anche le successive leggi attuative, stabiliscono maggioranze particolarmente qualificate per gli organi di garanzia all’evidente scopo di evitare che una sola parte politica, occasionalmente maggioritaria, possa intestarsele tutte senza il concorso dell’opposizione. Questo è un principio fondamentale della nostra democrazia parlamentare, pur riconoscendo che vi sono sentenze della Corte Costituzionale che ritengono compatibili il sistema proporzionale così come il sistema maggioritario.
Da ciò ne deriverebbe che anche e soprattutto la legge elettorale, che è quella destinata a trasformare il voto degli elettori in seggi parlamentari, dovrebbe essere proporzionale se vuole essere conforme alla Costituzione.
Che questa fosse l’opzione dei Costituenti, ancorché non formalizzata in un’apposita norma costituzionale, risulta chiaramente dal dibattito in cui intervennero i più noti costituzionalisti di allora (tra i tanti, citiamo Bozzi, Calamandrei , Mortati, Tosati), prima nella seduta della Commissione dei 75 del 7 e 8 novembre 1946, allorché fu approvato all’unanimità l’ordine del giorno dell’on. Giuseppe Cappi (DC), del seguente testuale tenore ““La seconda Sottocommissione ritiene che le Assemblee create dalla nuova Costituzione debban essere elette col sistema della rappresentanza proporzionale e che tale principio debba essere, anziché nella Costituzione, inserito nella legge elettorale”; e poi nella seduta del 23.09.1947 del plenum dell’Assemblea, allorché fu approvato,
anch’esso all’unanimità, l’ordine del giorno dell’on. Antonio Giolitti (PCI) del seguente testuale tenore: “L’Assemblea Costituente ritiene che l’elezione dei membri della Camera dei Deputati debba avvenire secondo il sistema proporzionale”.
1) Alla luce di tali deliberati, le leggi elettorali approvate nella c. d. “seconda Repubblica” sono state considerate da fonti autorevoli in forte odore di incostituzionalità. Nel ddl adesso all’esame si deve evitare il rischio di attribuire nella sostanza alla più forte minoranza elettorale una artificiosa maggioranza parlamentare in grado di intestarsi tutte le istituzioni di garanzia della Repubblica.
2) È il caso di ricordare l’antico monito di Luigi Einaudi allorché, nel suo taccuino del Presidente1948-1955 (Einaudi, Torino, 1956, pp. 20-31) scriveva lapidariamente: “Dev’essere escluso il sistema del premio dato al gruppo il quale ottenga la maggioranza relativa. Il premio al gruppo di maggioranza relativa sarebbe considerato dall’opinione pubblica come un sopruso……. Affermare nelle leggi che il 40% equivale a più del 50% è dire cosa contraria a verità e spinge istintivamente l’elettore a votare per i partiti o gruppi di partiti i quali si siano dichiarati contrari al sistema. ….. La massima contrarietà sarebbe eccitata da una norma di legge la quale dichiarasse che deve essere attribuito un premio a quella lista o combinazione di liste la quale raggiungesse almeno il 40 o 45 od anche il 48 o 49% dei voti validi. ….. “.
Un premio di maggioranza è in sé compatibile con la Costituzione, nella misura in cui persegua il legittimo obiettivo di assicurare la governabilità e la stabilità dell'esecutivo.
Tuttavia il premio di maggioranza sarebbe incostituzionale se non è condizionato al raggiungimento di una soglia di voti. In assenza di soglia, il meccanismo può amplificare in misura sproporzionata e imprevedibile il vantaggio della lista o coalizione più votata, alterando radicalmente la rappresentanza e rendendo il premio irragionevole, tale da svuotare la rappresentatività del Parlamento e da violare il principio di eguaglianza del suffragio.
È da correggere quindi la distorsione maggioritaria della proposta all’esame che individua nel 40% la soglia per ottenere un notevole premio di maggioranza (70 seggi alla Camera su 400, 35 seggi al Senato su 200), definendolo addirittura come “premio di governabilità”. Tale definizione può adottarsi solo se si aggiunge a chi abbia conquistato almeno il 50%+ 1 del corpo elettorale, come per altro evidenzia lo stesso Dossier prodotto dai Servizi Studi di Camera e Senato (cfr. ivi, pag. 11) che accompagna il ddl richiamando ciò che ha ritenuto in proposito la stessa Corte Costituzionale nella sentenza n. 35-2017 (cfr. ivi, considerato in diritto, sub n. 6, pag. 23. 1° cpv.).
“Nessuna obiezione può invece in principio essere elevata contro il premio assegnato al partito od al raggruppamento di partiti il quale abbia raggiunto la maggioranza assoluta dei voti validi (50% + 1).
Queste le considerazioni teoriche e pratiche che l’Associazione nazionale degli ex parlamentari affida alla Commissione Affari Costituzionali, impegnata, lo ripetiamo, in un lavoro difficile che dovrebbe essere largamente condiviso per dare un piccolo-grande contributo al prestigio della democrazia parlamentare nel nostro Paese.